【摘要】
應然面上之圖書館館員當以「知識的領航員」自居，但實然面上的圖書館員卻常令社區民眾產生「書籍保存者」的刻板印象。為何「當為（應該如何）」與「存在（實際怎樣）」間產生這麼大的落差，本文作者嘗試以臺灣地區鄉鎮圖書館為例，從圖書館行政法的觀點檢視其組織結構、員額編制所形成的負效應，進而呼籲健全法制以達到基層館員印象整飭的目的，俾再造鄉鎮圖書館之新形象。
〔案由〕
臺灣省各鄉鎮縣轄市立圖書館皆隸屬於各鄉鎮縣轄市公所，它是公共圖書館事業的前哨，素有地方民眾文化養習所的令譽，然受限於編制員額，往往變成「一人圖書館」經營型態，且職稱慣稱管理員、約聘（僱）人員，甚至額外臨時人員，諺云：必也正名乎；鄉鎮縣轄市立圖書館館務冗忙，館內事務無分大小咸由管理人員一手包辦，日前~_國立中央圖書館臺灣分館進行臺灣地區公共圖書館經營管理現況調查研究，在其所舉辦的鄉鎮縣轄市立圖書館訪問的過程裡，業界同道對職稱定位、提高職等及修正編制員額等事項屢有建言，明顯呈現出經由「制度保障」已成為重塑基層公共圖書館館員新形象唯一的路。試問：
（一）管理員任用之程序及法律依據為何？
（二）約聘（僱）人員進用之法律性質及其依據為何？
（三）額外臨時人員進用之法律性質及其依據為何？
（四）何種情形鄉鎮縣轄市立圖書館得置幹事？
（五）第四階段修憲擬將鄉鎮縣轄市法人地位予以廢除，屆時鄉鎮縣轄市立圖書館組織結構應作何調整，俾最有利於館務的發展？
（六）鄉鎮縣轄市立圖書館經合法任用人員在調高地方公務人員職等通案之際，應如何有效配合修正職務列等表？
（七）隨法治國、文化國及福利國思想的勃興，應如何從法制面強化基層公共圖書館的社會地位？
〔解析〕
臺灣省各鄉鎮縣轄市立圖書館組織規程早於民國五十八年三月十七日經省政府人事處頒發，至民國六十五年謝東閔先生於省主席任內提出「一鄉鎮一圖書館」計畫，引起興建各地鄉鎮縣轄市立圖書館的風潮（註1），截至民國六十九年止，上開組織規程雖經五度修正，但以區區七個條文，實無得以因應幾近二十年來鄉鎮圖書館事業的快速發展，此種陳舊的組織法規束縛了鄉鎮圖書館的運作，對重建基層館員新形象甚為不利。茲就題旨分析如次：
（一）依組織規程第二條規定：圖書館置管理員，綜理館務，並指揮監督所屬員工。就此規定觀察，鄉鎮圖書館管理員既有指揮監督權限，自然享有圖書館館長之權能，而不能與一般機構的管理人員等同視之，且管理員明文規定為法定主管職位，其任用的程序與依據應分別適用公務人員任用及其施行細則規定，茲扼要說明如下──
- 管理員任用之法源依據
除前揭組織規程外，依公務人員任用法第四條後段規定：如係主管職務，並應注意其領導能力。同法第二十五條規定：各機關……初任薦任公務人員，經銓敘部銓敘合格後，呈請總統任命。初任委任公務人員，經銓敘部銓敘審定合格後，由各主管機關任命之。執此，鄉鎮圖書館管理員乃是依憲法第八十五條公開競爭考試並依法任用的合格人員，在功績制（Merit system）理念下，其為永業職（career service）係法有明文（註2）。
- 管理員任用之法定程序
依公務人員任用法第二十四條規定：各機關擬任公務人員，得依職權規定，先派代理，於三個月內送請銓敘部銓敘審定。但確有特殊情形未能依限送審者，應報經銓敘部核准延長，其期限除另有規定者從其規定外，最多再延長以二個月為限，經銓敘審定不合格者，應即停止其代理。復依同法施行細則第二十一條規定，各機關擬任人員之送審，人事主管人員應填具擬任人員送審書表、公務人員履歷表、學經歷證明文件及服務誓言，送請銓敘部銓敘審定，經銓敘部銓敘審定合格後，再依薦任或委任官等分別由省政府呈請總統任命或自行任命（公務人員任用法施行細則第二十四條可資參照）。
（二）約聘（僱）人員的進用屬於行政法上之僱傭關係，其無論形式（聘用契約、僱用契約）或實質（執行圖書館勤務）皆係行政契約，茲再析論如下：
- 約聘（僱）人員法律性質
公立鄉鎮圖書館館員之聘（僱）用，基於下列理由，應屬於行政契約性質──
(1)形式上於受聘（僱）人員到職前依法須先訂定聘（僱）用契約。
(2)館方與館員間，就當事人之選擇與契約內容的形成上，都有契約自由原則的適用。
(3)契約之標的為館員為圖書館完成公法上特定的職務。
(4)儘管司法院院解字第2928號解釋、行政法院49年判字第72號判例皆認其係屬私法上之契約關係，但最高法院40年台上字第1027號判例及立法中之行政程序法草案、行政訴訟法修正草案則認其係公法關係，在可預見的未來，我國行政契約之爭執將不得向普通法院訴請裁判。
揆諸上述理由，約聘（僱）人員之進用並非須徵得相對人同意之行政處分，其與管理員之任官行為迥然有別（註3）。
- 約聘（僱）人員法律依據
依其工作性質及職等高低分別適用不同法令：
(1)聘用人員聘用條例及其施行細則、行政院暨所屬各級機關聘用人員注意事項揭示──
a.各機關以契約定期聘用之專業或技術人員，其職稱、員額、期限及報酬，應詳列預算，並列冊送銓敘部登記備查（參見條例第三條規定）。
b.各機關現職人員，不得以契約聘用，亦不得接受其他機關之約聘職務（參見施行細則第九條規定）。
c.聘用人員員額以不超過該機關預算總人數百分之五為原則，聘用人員支約報酬標準比照薦任第六職等以上俸點（參見注意事項所規定）。
(2)行政院暨所屬各機關約僱人員僱用辦法亦揭示──
a.約僱人員之僱用以所任工作係相當分類職位公務人員第五職等以下之臨時工作為限（該辦法第二條）。
b.約僱人員之僱用以年度計畫中已列有預算或經專案核准者為限（該辦法第二條）。
c.約僱人員之僱用期間，以一年為限，但業務完成期限在一年以內者，應按實際所需時間僱用之（該辦法第三條）。
管窺有關約聘（僱）人員進用法令，無論是聘用或僱用人員均不得擔任或兼任各機關法定主管職位（聘用人員聘用條例第七條第二項、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法第二條第二項可資參照），準此以觀，具有館長實質地位之管理員，因館藏冊數未達一定數量，而以專任約聘（僱）人員充之，顯有違背「法律優越原則」或「法律位階（地方法令牴觸中央法令）」之嫌（組織規程第三條規定可資參照），值得主管機關再從法制上予以斟酌。
（三）鄉鎮圖書館組織體制最健全者置有專任管理員，其次為置兼任管理員或專任約聘（僱）人員，而體制不善者則遴用額外臨時人員，所謂額外臨時人員係純屬民法上僱傭契約（民法第四百八十二條至第四百八十九條之規定）關係，雖於圖書館勤務推動時得視為廣義的公務員（刑法第十條第二項、國家賠償法第二條第一項規定可資參照），然究其實質乃私法上契約關係，適用民法或勞動基準法規定，有下列幾項特質：
- 工資由勞雇雙方議定。但不得低於基本工資（勞動基準法第二十一條規定可資參照）。
- 不適用公務人員銓保撫退等法制的保障。
（四）基於地方財源貧瘠、員額緊縮，三百零九個鄉鎮市圖書館出現額外臨時人員掌舵者不乏其數，執此，人員異動頻繁、館務政策時遭中輟，自是意料中之事。
鄉鎮圖書館大半有功能普化（diffuse）的現象，換言之，其組織結構咸無分化（diffrentiation），事無分巨靡都由管理人員擔任，只有館藏冊數較多或者地方民選首長重視文化建設者，方有初步的專業分化可言，依臺灣省各鄉鎮縣轄市立圖書館組織規程第四條規定：圖書館圖書一萬五千冊以上者，另置幹事。因之，鄉鎮圖書館置幹事一職象徵分化的跡象，就組織定位解析，鄉鎮圖書館隸屬於各鄉鎮法人，是鄉鎮市法人之一級單位；與大學院校圖書館、高中職圖書館都列一級單位相同，然大學與高中圖書館都有垂直及水平分化(Vertical & Horizontal Differentiation)，鄉鎮圖書館卻獨無，此為二者最主要的差異，故雖有圖書一萬五千冊以上可置幹事的規定，然鄉鎮圖書館仍不失其稜柱社會（prismatic society）本質，正因為它的功能混雜於一體，並不能稱為現代化的組織（註4）。
（五）我國憲政改革經兩機關三階段憲法條文增修之後，民國八十五年第九任民選正、副總統就任之後，政府召開國家發展會議擬為第四階段修憲工作預為籌謀，國發會裡朝野各黨派對「凍省」及「鄉鎮縣轄市長改官派」兩點決議已達成初步共識，因之，鄉鎮縣轄市立圖書館組織結構的調整攸關二十一世紀我國鄉鎮圖書館事業營運之榮枯，謹就現狀與未來理想分析如下：
- 實務現況
就鄉鎮圖書館隸屬於鄉鎮公所之現行體制，其應為鄉鎮法人附屬的機構，然依圖書館行政法法理，一個獨立的機關（構）必須具備以以下三要件。
(1)獨立的組織法規。
(2)獨立的編制與預算。
(3)獨立的印信或大印。
現行各館除臺灣省政府發布的共通性組織法規外，人事與經費的獨立、印信或大印的獨立行文權限皆付諸闕如，實務上鄉鎮圖書館皆劃規鄉鎮公所民政課管轄，或者置專、兼任管理員、專任約聘（僱）人員、額外臨時人員等不一而足，揆諸實際鄉鎮圖書館已變成「殘缺的社教機構」，並非名符其實的屬於鄉鎮長所轄的一級單位了。
- 未來理想
趁我國中央與省縣權限重新劃分、鄉鎮長廢民選改官派的政策規劃（Policy Formulation），吾人以為因應鄉鎮市「機關化」的趨勢，未來臺灣省各鄉鎮縣轄市立圖書館可重新為縣市立文化中心的一個分館（Branch），果此，則以縣市立文化中心圖書館為軸心，環繞地區性鄉鎮市立圖書館交織形成一具有「資源共享」實質的有機體（organism），這樣對於鄉鎮圖書館的館藏、經費、員額及技術輔導之交流，應可有所裨益（註5）。
（六）政府為鼓勵人才下鄉、平衡城鄉差距，民國八十五年十一月十四日三讀通過新修正公務人員任用法第六條第三項規定：各機關組織法律原定各職務之官等職等與中華民國八十五年一月考試院平衡中央與地方薦任第八職等以下公務人員職務列等通案修正之職務列等表不一致時，暫先適用該職務列等表之規定。但各機關組織法律於本條文修正後制定或修正者，仍依組織法律之規定。準此，有關地方公務人員調高職等問題，可作以下解釋：
- 民國八十五年一月以後現職地方公務人員依調整通案得暫先適用考試院修正之職務列等表。
- 民國八十五年十一月十六日以後各機關判定或修正的新組織法則依「後法優於前法原則」，適用組織法律之規定。
本次考試院平衡中央與地方公務人員職務列等表通案，是以薦任第八職等以下人員為對象，此攸關鄉鎮圖書館館員之權益保障，蓋依台灣省各鄉鎮縣轄市立圖書館組織規程第五條、第六條分別規定：「圖書館人員之職等及員額，另以編制表訂定」、「圖書館分層負責辦事明細表，由圖書館擬定，報請上一級機關核定。」現行通案調高職等是以二職等為幅度，所以，鄉鎮公所自可修改原有編制表並報請縣級政府核定，幹事亦得比照辦理之。
（七）中興以人為本，法制更為鄉鎮圖書館振衰起弊的關鍵，作者以為唯有透過館員自我的「印象整飭（Image ofI mpression）」才能重塑基層公共圖書館員的「新形象（New-Image）」，而鄉鎮圖書館究應怎樣變法圖書館，管見認為下列幾點值得主事者三思：
- 明定臺灣省各鄉鎮縣轄市立圖書館隸屬於縣市立文化中心圖書館。
- 鄉鎮圖書館置館長或主任一人，綜理館務並指揮監督所屬員工。
- 依「權責確定」、「事權明確」組織原則置專任人員，俾收責有專歸、綜覈名實之效果。
- 於典藏冊數（volume）外兼採蒐藏種數（title）作為衡量員額的參照標準。
- 未來組織法規應予揭示「比例原則」，定明於必要時置專任組員、幹事若干人，以利因地制宜所需。
- 鄉鎮圖書館從業人員職稱配合有關圖書館組織法規訂定，置組員、幹事、書記而不採管理員等職稱。（註6）
- 禁止臨時額外人員延用，以確保鄉鎮圖書館專業建置。
只有一流的人員方可能有進步的鄉鎮圖書館事業，而隨著「福利國家（welfare state）」思想的盛行，圖書館主體勢必在二十一世紀展露鋒芒，瞻望遠景，作者衷心期盼經由建制保障與結構性改革以祛除基層圖書館員五日京兆之心，重塑鄉鎮圖書館剛健奮發的新形象。
【附註】
- 註1： 王振鵠等，「發揮鄉鎮圖書館功能，加強基層文化建設」，社教雙月刊，15期（民國75年9月），頁4-13。
- 註2： 沈寶環主編，鄉鎮圖書館的理論與實務，（台北市：台灣書店，民國82年），頁23。
- 註3： 焦興鎧，日本行政法上之營造物及其利用關係之研究（台北：台大法研所碩士論文，民國63年）。
- 註4： Fred W. Riggs, Ecology of Public Administration（N.Y.:Bombay,1961），pp.33-37。
- 註5： 廖又生，「文化中心組織地位之初探」，博物館學季刊，9卷1期（民國84年1月），頁87-92。
- 註6： 廖又生，「臺灣地區圖書館從業人員之職稱現況與檢討」，教育資料與圖書館學，32卷1期（民國83年9月），頁67-75。