【摘要】
人才的羅致是人力資源管理的核心問題，本文擬就實際發生的跨國爭議案例加以討論，俾使業界同道了解圖書館人事法規之實務運作情形。
【Abstract】
This paper discusses the core issue of personnel acquisition in Human Resources Management System. The case study is to understand more profoundly the conflict of law and recognition of personnel operation in public libraries.
關鍵詞：人力羅致；內部國際私法；甄補
Keywords：personnel acquisition；Internal Private International Law；recruitment
【案由】：人才是全人類之公有財，基於人民有居住遷徙自由、工作及職業自由，報載中國大陸有一名女子遷居台灣地區，並已獲得中華民國國籍，其依憲法第十八條規定應考試而轉服公職，詎知在考試及格並完成基礎訓練、實務訓練之後，因國籍法之限制無法取得公務員資格；報章批露、喧騰不已。設有大陸地區女子甲在台灣地區設籍六年，並已取得中華民國國民身分證，其後參加全國性公務人員普通考試圖書資訊管理類科及格，經公務人員保障暨培訓委員會基礎訓練後，分發乙公共圖書館實務訓練，今結訓在即，受訓機關請領考試及格證書，賡續辦理銓審作業，卻為考試院所否准，甲以憲法上所保障之主觀公法權益受害為由試圖尋求救濟。請問：
（一）本件涉及之法律衝突，其屬性如何界定？
（二）甲究竟是否為台灣地區人民？
（三）考試與任用有何不同？何以甲不得被任用為正式館員？
（四）乙圖書館可否協助甲進行救濟？如何協助？
（五）甲可否充任聘任職圖書館員？乙如何確保甲之權益？
（六）司法院大法官會議對大陸人士住居台灣地區有何原則性之解釋？
【擬答】：我國圖書館法第十條第三項規定：公立圖書館進用館長、主任或管理員應依公務人員任用法之規定，必要時，得依教育人員任用條例規定聘任。
圖書館高階管理者（top manager）甄補顯然以任用為首要原則，其法定編制內具有職等或職稱之基層館員（the first-line librarian）亦不例外，本案環繞兩岸人力流動之法制適用問題，茲從人力羅致（personnel acquisition）的觀點解析如次：
（一）各國憲法都賦予人民有居住及遷徙的自由（我國憲法第十條規定），是以人力水平的流動（horizontal social mobility）係開放社會所常見，本件涉及分裂國體之準據法認定問題，法理上稱之為「區際私法（Interlokale Privatrecht）」、「內部國際私法（Internal Private International Law）」或「準國際私法（Quasiprirate International Law）」，渠如聯邦國家（Federal State）於內國存在有一個數法之情況（我國涉外民事法律適用法第二十八條參按），職是，甲之任用問題應適度納入區際法律衝突之理論檢證，以能解決其人事任用基本爭議。申言之，一個國家之內有兩個以上法制相異並存，加以人民身分具有浮動性，先予定性以尋找其準據法為處事基本邏輯（註1）
（二）依台灣地區與大陸地區人民關係條例所定：台灣地區人民，指在台灣地區設有戶籍之人民（該條例第二條第三款），其包括曾在台灣地區設有戶籍而尚未轉換身分為大陸地區人民者；在大陸地區出生，其父母均為台灣地區人民，未在大陸地區設有戶籍者；及大陸地區人民經許可進入台灣地區定居，並設有戶籍者（該條例施行細則第四條），依題意甲設籍台灣地區多年，並取得身分證，依國籍法規定一般歸化條件，只要符合以下四要件（註2）：
- 於中華民國領域內，每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續五年以上。
- 年滿二十歲並依中華民國法律及其本國法均有行為能力。
- 品行端正，無犯罪紀錄。
- 有相當之財產或專業技能，足以自立，或生活保障無虞。
甲若依國籍第三條已歸化（naturalization）為我國人，依憲法第三條、第十八條規定自享有考試權，除非其有考試法第七條消極要件的限制，否則應考試服公職為人民參政權之一部，殆無疑義。
（三）考試乃文官甄補（recruitment）的主要管道，我國採為事擇人、公開競爭之功績體制（憲法第八十五條、考試法第二條），公務人員高等考試及普通考試及格者，按錄取類科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用（司法院大法官會議釋字第四二九號，考試法第二十條），考銓乃接續之人事作業，兩者環節相扣，甲普通考試筆試及格後，須經實務訓練期滿成績及格，始完成考試程序，嗣經派代、銓審、試用，始予以合格實授（公務人員任用法第二十條、第二十四條、第二十五條可參按），甲取得中華民國國籍應全國性公務人員普通考試圖書資訊管理類科及格，完成考試獲給證書，但受台灣地區與大陸地區人民關係條例第二十一條第一項所規定：大陸地區人民經許可進入台灣地區者，非在台灣地區設有戶籍滿十年，不得擔任軍公教人員。此即兩岸人民關係條例對歸化人士所作的公權之取得基本限制，該條例施行細則將本條規定作目的性限縮，不含聘任（用）及約僱人員，另國籍法第二十條對外國人公權行使亦有類此規定。現甲設籍六年，不符合限制要件之規定，行政院人事行政局、銓敘部等機關否准其任用，良有以也。
（四）乍觀之下，甲為考試及格實務訓練占缺人員，於各機關擬任之公務人員，經人事主管機關任用審查，認為不合格者，於其憲法所保障服公職之權利有重大影響，依公務人員保障法第十八條規定得提出復審（司法院大法官會議釋字第三二三號解釋），以謀求救濟。乙公共圖書館依同法第十三條涉訟或受侵害之辯護及協助有關規定，應延聘律師為甲辯護。然提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前題（司法院大法官會議釋字第五四六號解釋前段），甲不具備行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條之信賴保護要件，乙似可先予約聘人員進用，迨符合設籍滿十年之限制要求，再行予以任用。故乙圖書館可以行政指導（行政程序法第一百六十五條以下規定）方式協助甲度過轉折期之困擾，而非擴大爭端為是（註3）。
（五）甲依兩岸人民關係條例第二十一條第二項所定：大陸地區人民經許可進入台灣地區設有戶籍者，得依法令規定擔任社會教育機構專業人員不受同條例第一項在台灣地區設籍有十年之限制。據此，甲如符合社會教育法、教育人員任用條件及乙館組織法規要求，並擔任涉及國家安全或機密科技研究之職務者，依兩岸人民關係條例施行細則第十八條進用為「聘任館員」、「聘用館員」或者「約僱館員」。
易言之，乙為確保甲之權益於等待期間四年內宜從「館員教員化」、「館員勞工化」途經處理這件情非得已之人事管理爭議，就兩岸人民關係條例第二十一條構成要件具備時，再行轉變為永業文官（permanent civil service）為妥適；簡言之，乙館人事室可以「員工輔導」、「職務輪調（office rotation）」（公務人員保障法第九條規定準用之）策略化解系爭事件（註4）。
（六）依台灣地區與大陸地區人民關係條例第一條開宗明義定明：國家統一前，為確保台灣地區安全與民眾福祉，規範台灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。質言之，憲法增修條文授權之下，兩岸關係條例於民國八十一年起公布施行，嗣後釋憲機關對兩岸人民入出境問題，亦作成下列兩個解釋號：
- 釋字第四五四號解釋：
憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利，對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定之必要程度，並以法律定之。中華民國八十三年四月二十日行政院台內字第一三五五七號函修正核定之「國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點」第七點規定（即原八十二年六月十八日行政院台內字第二○○七七號函修正核定之同作業要點第六點），關於在台灣地區無戶籍人民申請在台灣地區長期居留得不予許可、撤銷其許可、撤銷或註銷其戶籍，並限期離境之規定，係對人民居住及遷徙自由之重大限制，應有法律或法律明確授權之依據。除其中第一項第三款及第二項之相關規定，係為執行國家安全法等特別法所必要者外，其餘各款及第二項戶籍登記之相關規定、第三項關於離境之規定，均與前開憲法意旨不同，應自本解釋公布之日起，至遲屆滿一年時失其效力。關於居住大陸及港澳地區未曾在台灣地區設籍之人民申請在台灣地區居留及設定戶籍，各該相關法律設有規定者，依其規定，併予指明。
準此，為貫徹憲法第十條居住遷徙自由之保障，本解釋闡述以下三個重點：
(1)入出境為憲法明定法律保留範疇，故入出國移民法、香港澳門關係條例對人民自由有重大限制時，皆必須符合公益性原則、比例原則。
(2)內政部訂定之相關作業要點均需符合授權明確性原則。
(3)本案甲非短期停留，亦無長期居留規定之適用，其為設定戶籍於台灣地區，故有基本權利(住居自由)之保護，自不待言。
- 釋字第四九七號解釋：
中華民國八十一年七月三十一日公布之台灣地區與大陸地區人民關係條例係依據八十年五月一日公布之憲法增修條文第十條（現行增修條文改列為第十一條自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定所制定，為國家統一前規範台灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第十條及第十七條之授權分別訂定「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」及「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」明文規定大陸地區人民進入台灣地區之資格要件、許可程序、停留期限、係在確保台灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第二十三條之規定亦無牴觸。）
觀諸本解釋號與釋字第四五四號相較，可謂一脈相承，只是本解釋號從公共利益觀點著墨，其要旨有三：
(1)憲法增修條文第十一條為日出條款（Sunrise Clause），確定兩岸關係條例為區際私法性質，是海峽兩岸人民互動的特別法，該條例第四十一條第一項規定顯示，有擴大內國法適用之實質。
(2)母法授權訂定之子法，當目的、內容、範圍與授權依據無牴觸或逾越，並符合公益性目的，該等行政命令即具備合法性要件。
(3)甲女住居自由依題意既經資格要件、許可程序等關卡檢證，如同前面所言，享有憲法第十條之自由權利，僅因受限於兩岸關係條例第二十條之拘束，暫時不得充任公務人員，至於其他職業自由、工作權保障等則與內國人民無分軒輊。
【註釋】
- 註1：許展毓，國際私法（台北市：高點，民國89年），頁10-1。
- 註2：馬漢寶，國際私法總論（台北市：自刊本，民國68年），頁65。
- 註3：廖又生，「從行政程序法的觀點論圖書館利用指導」，國立中央圖書館台灣分館館刊，7卷2期（民國90年6月30日），頁8-12。
- 註4：藍乾章，圖書館行政（台北市：三民書局，民國71年），頁26-27。
- 註5：張潤書，行政學（台北：三民書局，民國75年），頁543。