【摘要】
圖書館與地方文化息息相關，論者常以南台灣的檳榔文化來形容當地的風土人情，文化是孕育組織的搖籃，也是影響組織一隻看不見的手，本個案將以鄉鎮圖書館為例，論述檳榔文化對圖書館經營所帶來的負效應並解析違規讀者所應負之法律責任。
〔案由〕
臺灣南部地區居民吃檳榔的習慣相當普遍，鄉民甲邊嚼著檳榔邊陪著女友在某鄉立圖書館自修室外談心，頃刻之間，甲順口把檳榔汁吐在地上，當場被巡邏之圖書館管理員乙舉發；甲隨即將檳榔渣吐於圖書館廢棄物收集處，但依舊被乙所取締，館方移請派出所警員丙處理，丙以甲二行為觸犯數處罰而開立兩張罰單，甲則認定館方藉故刁難，大聲咆哮於館內。試問：
（一）甲將檳榔汁吐於館內地上有無法律責任？
（二）甲第二次將檳榔渣吐於館內廢棄物收集處有無責任？
（三）甲之行為究為「法規競合」抑或「想像競合」？
（四）甲之行為是否適用「一事不二罰原則」？
（五）設若甲拒絕繳納罰鍰，警員丙可作何處置？
（六）甲若不服警員科處罰鍰，應如何救濟？
（七）甲大聲咆哮於館內如達於影響閱讀寧靜，是否將可能構成另一行政不法行為？
〔解析〕
本例為鄉鎮圖書館讀者違反行政法規上義務而被警局科以行政罰之事件，按行政犯為法定犯，其目前並無統一罰則，故處罰乃依據不同的行政法規，謹就題意分別說明如下（註1）：
（一）乍看之下，民眾在公共場所亂吐檳榔汁似乎只是個人道德修養欠缺的問題，殊不知有關法規亦有處罰之明文，讀者甲於館內自修室外吐棄檳榔汁，該行為依社會秩序維護法第九十條第一項第二款規定：未經他人許可，張貼、塗抹或畫刻於他人之交通工具、圍牆、房屋或其他建築物者，可處新臺幣三千元以下罰鍰或申誡。蓋鄉立圖書館為公法人（鄉）之營造物，甲擅自亂吐檳榔行為可視為在他人建築物上進行塗抹行為，依法可處金錢罰或由警方以書面或言詞施予申誡（同法第十九條第一項第四款、第六款可資參照）。
（二）甲旋即將檳榔渣吐於館方所設廢棄物收集處，依廢棄物清理法第二十三條第一項第三款所指：對在公告指定清除地區亂吐檳榔汁、檳榔渣，可處新臺幣四百元以上一千五百元以下罰鍰。依大法官會議釋字第二七五號見解，雖認為行政不法行為須以故意或過失為其責任要件，惟無論故意或過失原則上皆應處罰，僅處罰之輕重可能因各機關裁量權行使而有不同而已，讀者甲第一次吐檳榔汁、第二次棄檳榔渣均難免於秩序罰之非難。
（三）讀者甲先後行為觸犯二以上之行政罰法規且有觸犯數處罰之情形，其與「法規競合（即一行為觸犯二以上法條規定）」或者「想像競合（即一行為觸犯數處罰，刑法第五十五條前段可資參照）」有關，對其吐檳榔汁後續有棄檳榔渣的行舉，依行政秩序罰草案第二十五條規定：數個違反行政義務之行為，觸犯數個行政秩序罰之規定者分別處罰之。惟對於「連續數行為而觸犯同一違反行政義務之秩序罰規定，如其行為在時間及空間上具有相當關聯，以一行政不法行為論，但得加重其罰鍰至二分之一」（同草案第二十四條），警署似應斟酌甲違法實況判斷其究為法規競合或想像競合，甚至為連續犯。依案由所示丙警員以甲數行為觸犯數處罰而科處兩個罰鍰，足見警局認定其為兩個獨立的行政不法行為。（如同上開草案第二十五條所規定）。
（四）「一事不二罰」旨在保障人民避免遭受雙重危險，此為法治國正當法律手續應恪遵的基本原則，甲之行為既被警察機關認定作兩個獨立行為則即無一個行政不法行為可否受到兩次以上行政處罰的問題；倘警員丙認甲之行為在時間及空間上具有相當關聯始有一事不二罰問題，而究竟行政罰有無適用一事不二罰，實務見解有二：
- 否定說：認為無論如何該行為係侵害數行政法益，故得分別依法處罰，不得準用刑法從一重處斷原則，此為我國過去實務界通說，諸如四十二年判字第十六號、四十八年判字第四十四號、七十五年判字第五六○號及七十七年判字第一三○八號等皆採此見解。
- 肯定說：認為行政行為應遵守依法行政原則及比例原則，為貫徹予人民權利最小侵害，不可因違反行政義務之一行為而遭數次處罰，例如八十年判字二四九三號、四十五年判字第四號等則主此說。
就上述正反兩說，縱令丙認定甲之行為為一行為分階段加以實現，其得否適用一事不再理原則，仍存有爭議，所幸行政秩序罰法草案第二十三條明定：一行為而觸犯數個違反行政義務之秩序罰規定者，依所定罰鍰為最高額之法律處罰之。但裁處之金額不得低於其他處罰較輕之法律所定之最低罰鍰額度。其他處罰較輕之法律有管制罰或沒入者，仍得裁處之。顯然晚近實務與法制發展趨向於肯定見解。
（五）丙開立兩張罰單予甲，象徵特定繳納罰鍰義務業已成立，而義務人甲果若不履行義務，警局對甲得以強制方式促其履行，此即運用行政上強制執行手段迫使甲實現義務。依行政執行法第四條所定，甲亂吐檳榔汁、檳榔渣係為不行為義務之違反，警察局自可科以怠金；同法第二條第二項規定，丙可具體限定一履行期間，並預為告戒，且得於義務履行前反覆科以執行罰（註2）。
（六）讀者甲若不服警察機關之處分者，依社會秩序維護法第五十五條以下規定，得於處分書送達之翌日起五日內聲明異議，由被處罰人以書狀敘明理由，經原處分機關向該管簡易庭為之，處理過程約略如下：
- 原處分機關：認為聲明異議有理由者，應撤銷或變更其處分；認為不合法定程序或已經喪失或全部或一部無理由者，應於收受書狀之翌日起三日內添具意見書，送交簡易庭。
- 簡易庭：認為聲明異議有理由者，以裁定將原處分撤銷或變更；認為不合法定程式或已經喪失者，或認為無理由者，應以裁定駁回之；但不合法定程式可補正者，應定期先命補正。
由於大法官會議釋字第二五一號明白宣告違警罰法自民國八十年七月一日起失效，是以民國八十年六月廿九日公布之社會秩序維護法正式替代之，甲若不服丙之處分，即應循該法救濟。
（七）依社會秩序維護法第七十三條第一項第一款規定，於學校、博物館、圖書館、展覽會、運動會或其他公共場所，口角紛爭或喧嘩滋事，不聽禁止者，可處新臺幣六千元以下罰鍰。倘甲因咀嚼檳榔被乙、丙取締而心有不甘，竟然咆哮館內製造干擾，若達於影響寧靜，且不聽乙之勸阻，自可能構成另一行政不法行為。蓋不得因不知法令而免除行政處罰責任，但按情節得減輕或免其處罰。甲若對於構成行政不法行為之事實認識不清者，雖不成立故意，但不影響對於過失行為之處罰，況依社會秩序維護法第七條所指：違反本法行為，不問出於故意或過失，均應處罰。據此，案主甲之一切行為終難主張阻卻違法。
【附註】
- 註1：「無法律即無處罰」為行政秩序罰科處的基本原則；足徵行政秩序罰亦有「法律保留原則」之適用。
- 註2：城仲模，行政法之基礎理論，增訂初版（台北：自版，民國80年），頁275－278。