【摘要】
公共秩序與善良風俗是人類行為的基本準則，本文旨在探討公序良俗原則在行政程序法、圖書館法上之規定，及其在圖書館實務中之功能，最後，殷切期盼得運用此項原則解決圖書館所遭遇的問題。
【Abstract】
Ordre public and boni mores are the fundamental norms of the legal behavior of all human beings. The major purpose of the article is to discuss the public policy in Administrative Procedure Law and Library Law. It also attempts to use the principle of ordre public and boni mores as possible solutions to current issues on Librarianship.
關鍵詞：公共秩序、善良風俗、公共政策
Keywords：ordre public；boni mores；public policy
一、引言
我國行政程序法於民國八十八年二月三日經總統公布，並於民國九十年一月一日施行，該法全文有一百七十五個法條，故被稱為依法行政之「小憲法」。圖書館行政為行政程序之一環，政府為促進圖書館之健全發展，提供完善之圖書資訊服務，以推廣教育、提升文化、支援教學研究、倡導終身學習，特於民國九十年一月十七日制定圖書館法，都凡二十個條文，且於同年月十九日施行，圖書館法是圖書館事業的「基本法」，在行政程序法與圖書館法賡續施行之際，究竟兩者之關係為何，前者對讀者發生何等影響等問題，皆為業界同道所關切，茲以「公序良俗原則」為例，闡述其與圖書館經營之關連性，俾就教於學者有方。
二、公序良俗原則在一般法律原則中之地位
行政程序法第四條定明：行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。申言之，圖書館依法行政在成文法有窮盡之時，一般法律原則仍得成為館員認事用法之依據，職是，行政程序法列舉「明確性原則」、「平等原則」、「比例原則」、「誠信原則」、「信賴保護原則」、「權義均衡原則」及「裁量合義務性合目的性原則」為例示（行政程序法第五條至第十條可參援），但此並非謂未組織化或未法典化（Nicht-Organisiert,Uncodified）之行政法一般原則則予排除，公序良俗原則乃傳統民法重要之法源，其在行政領域內早被看作不成文的習慣法，通常亦以法律原理視之，業界同道仍須以圖書館行政法法源（Rechtsquelle）對待為是（註1）。
所謂公序良俗係公共秩序（ordre public）與善良風俗（boni mores）所組成，法律行為，有背於公共秩序或善良風俗者，無效（民法第七十二條）。行政處分內容違背公共秩序、善良風俗者，無效（行政程序法第一百十一條第五款）。蓋公序良俗常因國情而異，所謂公共秩序不外立國精神及基本國策之具體表現（憲法第二十二條及第一百三十七條以下可參照），而善良風俗則不外為一般人民之倫理道德觀念（民法第十七條、第三十六條、第一百八十四條可資參照）。公序良俗原則本為民法之重要原則（民法第二條），現進而為一切私法上法律行為均具有規範作用之法則，此原則亦早援用於公法領域，民國八十五年七月五日司法院大法官會議釋字第四○七號解釋文內揭示：猥褻出版品與藝術性、醫學性、教育性等出版品之區別，應就出版品整體之特性及其目的而為觀察，並依當時之社會一般觀念定之。又有關風化之觀念，常隨社會發展、風俗差異而有所不同，主管機關所為釋示，自不能一成不變，應基於尊重憲法保障人民言論出版自由之本旨，兼顧善良風格及青少年身心健康之維護，隨時檢討改進。公序良俗原則同時為行政法院所引用，六十九年判字第二九五號判決，行政法院以公共秩序為由，對於原告申請著作權註冊，不服主管機關否淮註冊事件，駁回原告之訴。足徵善良風俗及公共秩序為職司公法審判權機關所引借殆為不爭之事實。
三、公序良俗原則與圖書館行政實務
圖書館辦理圖書資訊之採訪、編目、典藏、閱覽、參考諮詢、資訊檢索、文獻傳遞、推廣輔導、館際合作、特殊讀者（視覺及聽覺障礙者等）服務、出版品編印與交換、圖書資訊網路與資料庫之建立、維護及研究發展等業務（圖書館法第九條第一項），舉凡館藏發展政策中之出版品與網路資源（圖書館法第二條第二項）涉及爭議性主題與否之判定；或者依圖書館法第八條規定：圖書館辦理圖書資訊之閱覽、參考諮詢、資訊檢索、文獻傳遞等項服務，得基於使用者權利義務均衡原則，訂定相關規定，假使這些閱覽流通規章成文規定有間隙之際，公序良俗原則則可視為館員依法行政的「保留條款（Vorbehaltsklausel）」，藉資維持圖書館營運之彈性。民法第二條規定：民事所適用之習慣，以不背於公共秩序或善良風俗者為限。稽其立法理由：謹按我國幅員遼闊，禮尚殊俗，南朔東西，自為風氣，雖各地習慣之不同，而其適用習慣之範圍，要以不背公共秩序或善良風俗者為限，庶幾存誠去偽，阜物通財，流弊悉除，功效顯著。此本條所由設也。揆諸各類型圖書館營運實務，公序良俗原則得運用之機會極多，舉其犖犖大者如下：
- 採訪作業問題：刑法第二百三十五條之猥褻出版品於醫學圖書館能否得以蒐藏？如何判別？
- 閱覽實務問題：社會秩序維護法第七十二條、第七十三條規定酗酒滋事、漫罵喧鬧不聽禁止，得科以行政罰。倘奇裝異服、有礙風化，是否可禁止入館？如何裁決？
- 特殊讀者問題：依遊民收容及輔導辦法，都市化下無家可歸（homeless）之人可否利用圖書館？如何規範？（註2）
- 行政倫理問題：民法第十八條、第一百九十五條隱私權保障規定，倘圖書館內館員、讀者間引發性騷擾等安全問題，熟是孰非如何認定?（註3）
國法欠缺須依自然法而行動。公序良俗原則是一個不確定的法律概念（Unbestimmter Rechtsbegriff），正因為其抽象而無具體內容，此一公法原則適用於具體系爭事件時，應由專業館員視事件之情形，依行政程序法第四十三條規定，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。
四、公序良俗原則與無圍牆時代之圖書館經營環境
依圖書館法第十二條、第十三條分別揭示館際合作、資源共享等新世紀服務理念，內外國圖書資訊交流之事實屢見不鮮，網際網路之傳輸，智慧財產權爭議、資訊犯罪事件驟增等問題，早已構成圖書館事業營運之困擾，依我國涉外民事法律適用法第二十五條規定：依本法適用外國法時，如其規定有背於中華民國公共秩序或善良風俗者，不適用之。申言之，各國圖書資訊之互借、交流，我國國際私法仍確立公序良俗之維護原則，茲就運用涉外民事法律適用法第二十五條於外國法適用之限制時，應予注意事項分析如后：（註4）（註5）
- 採直接限制主義為原則，外國法內容與內國公益相背，即不予適用。如外國人之行為能力依其本國法（涉外民事法律適用法第一條第一項），故民法關於成年年齡之規定為有關國內公共秩序（ordre public interne）之法規，只能限制內國人民。反之，如資訊犯罪，則不分內外國人民，均有強行效力，其屬於國際公共秩序（ordre public international）之法規，外國法如違反，即不予適用。
- 外國法適用之限制，以其適用結果有背於我國公序良俗者為限。英美法系國家限制外國法適用之根據為公共政策（public policy），在英國須係違背明確之英國政策（distinctive English policy），美國則強調公共政策須為法院地強有力之公共政策（the strong public policy of the forum），鑑此，司法院大法官釋字第三二九號解釋、行政法院八十年五月二十三日八十年裁字第四五○號裁定，民國八十一年有關中美著作權談判協定，我國法官則難輕易藉口而排除該協定之適用。
茲饒富討論意義的問題是：我國圖書館法第七條第二項既已明文圖書館提供之服務，應受著作權法有關合理使用館藏規定之保護。並參諸圖書館法第一條後段所示：本法未規定者，適用其他法令之規定。圖書館法為八十一年修正著作權法施行後頒布，且以基礎法優於補充法原則應先予適用。為此，身為非營利組織特性之圖書館事業，例如成大MP3事件，外國廠商可否逕依著作權協定訴請檢方追究學生刑責；我國法院倘認許其請求，則不啻視圖書館法等相關法規為具文，其究辦學生刑責（假使該校學生是在圖書館下載資料）結果，有無損害我國公序良俗之虞，頗待商確。
五、結語：公序良俗原則與圖書館經營形影不離
法諺有云：公平與善良乃法律之法律（That which is equal and good is the law of laws）。圖書館館員茍認事用法公正，一切館務糾紛將可減到最小，故我民法第七十二條有關公序良俗原則之規定，慣被法學界稱之為「帝王條款（K nigliche Paragraphen）」，良有以也。公序良俗係法律的最高指標，圖書館行政以法律結合道德之「公序良俗原則」積極從事柔性管理，堪稱圖書館營運成功的利器。
【註釋】
- 註1：吳庚，行政法之理論與實用，（台北市：自刊本，民國87年7月），頁49。
- 註2：廖又生，「問題讀者的管理問題」，國立台北師院圖書館館訊，4期（民國85年），頁197。
- 註3：廖又生，「試為特殊讀者服務概念進一解」，書苑38期（民國87年10月），頁1。
- 註4：馬漢寶，國際私法總論（台北市：自刊本，民國68年），頁19295。
- 註5：我國民事訴訟法第四百零二條第三款規定：外國法院之判決，有背公共秩序或善良風俗者，不認其效力。此與涉外民事法律適用法第二十五條之作用相同，但後者是適用於外國法律之階段採認，而前者則指外國法院判決之內容。然無論實體或程序皆以「公序良俗原則」作為認定之基準。另有台灣地區與大陸地區人民關係條例第四十四條、第七十四條亦有類此規定。