【摘要】

　　讀者陳情案件向為公共圖書館所重視，各館莫不以審慎的態度面對及處理，以達提升服務品質的經營目標。自行政程序法制頒以來，有關陳情處理程序已正式條文化。本文將讀者陳情的事項、陳情的方式、圖書館處理讀者陳情的原則、處理的方式及得不予處理的情形，一一加以說明。

【Abstract】

　　The reader's complaints are greatly valued by public library and are always handled with caution. This paper proposes some legal regulations for the librarians on the basis of the explanation and analytic clauses from Administrative Procedure Law of Taiwan.

關鍵詞：公共圖書館；讀者；行政程序法；陳情

Keywords: public library; readers; Administrative Procedure Law; complaint

壹、前言

　　古今中外，人類社會，難免有冤。申不了冤，私人報仇，冤冤相報，代代成仇，永無止境。我國古代，包公查案，攔轎喊冤，擊鼓升堂，三堂會審，如是遞狀衙門申訴。民刑事及行政訴訟尚未定型程序化及現代化以前，私人含冤或代公眾抱不平，產生另一表達心願的形式--上書陳情。傳說堯置敢諫之鼓，舜立誹謗之木，晉代李密上《陳情表》，迄至清末，康有為「公車上書」，都是投訴陳情、表述意見的例子。

　　其實民刑事及行政訴訟的重點，都在人民之冤從何人、何事而來，向何處投訴，然後受理機關如何處理，使冤得申而不冤。陳情案件是民主國家擴大人民參與政治的管道，因此，我國行政程序法將之列為專章（第七章），顯見其在現代民主社會的重要性，亦表現出政府邁向民主開放的法治國家的努力。從權制救濟與民主參與的觀點來看，陳情制度實具有法律及政治上雙重的意義（註1）。

　　公共圖書館以社會大眾為主要服務對象，提供其獲取公平、自由、適時及便利的圖書資訊權益，並推廣社會教育及辦理文化活動。當讀者對於圖書館行政措施及服務設施有請求或意見提出陳情時，各館莫不以積極謹慎的態度，加以面對及處理，以達成提升服務品質的經營目標。圖書館處理讀者陳情案件，傳統慣依行政命令處理之，自八十八年二月三日行政程序法頒布以來，有關陳情的事項與方式、行政機關對人民陳情的處理原則、處理方式以及告知的義務與得不予處理的情形等，均有詳細之規定，圖書館在處理讀者陳情案件時，如屬於本法所稱之「行政機關」（註2）者，自應依照法定程序辦理，縱非屬行政機關，基於服務行銷的概念，圖書館亦應重視「顧客」（即讀者）的意見並妥善處理。

貳、陳情的意義與事項

　　關於陳情之定義，行政程序法第一百六十八條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」採取從寬原則，明訂陳情之要件，凡行政事務，均列入陳情的可能範圍。因此陳情可能與個人權益無關（如興革之建議），也可能是依法採取行動前的預備行為（如法令查詢），但亦有可能係維護權益之意思表示，例如向行政機關為特定請求，已屬於行政訴訟法之依法申請性質，又如對某項行政措施不服，已具有訴願之實質意義，只因陳情人不諳法令，未依法定程序提出而已，遇此情形，受理機關應按各相關法律規定（如訴願法）處理（註3），不可與其他陳情事項等同視之。

　　具體言之，讀者為了提出興革意見、查詢法令、檢舉違法或維護權益，皆可藉陳情方式為之，茲舉例說明之：

一、提出興革意見
　　如讀者建議延長開放時間或空間、加強某一館藏類型或某一類館藏資訊、增設影印機或閱覽座位、設置還書箱或捐書箱等設施，以及改進館員的服務態度或服務素質等，均屬於讀者對圖書館經營措施興革之意見，雖不一定與陳情人權益有關，但站在參與公共事務的立場，讀者認為應該提出以供圖書館做為改進的參考，進而提升服務品質。

二、查詢法令
　　如讀者詢問圖書館開放的時間、辦理借書證的資格與條件、借書的數量與期限、享有那些使用權利、應盡那些義務等，其他如館藏資訊的類型與範圍、社教文化推廣活動的項目等，也是讀者經常諮詢的圖書館行政內容。當然，圖書館是「知識的寶庫」，蒐集整理典藏各類型圖書資訊提供讀者運用，雖然被查詢之圖書館不一定是陳情受理機關，然而陳情人可以利用圖書館的館藏資訊或參考服務，查詢所需之行政法令資訊。

三、檢舉違法
　　法治國家人民是權利主體，國家的權力作用應為人民的利益而存在，因此公務人員當依照相關法令從事職務，不可逾越，即「依法行政」而非依「口諭」行政。讀者若認為圖書館施政有所違失，可向主管機關舉發。如目前政府各部門採購各項財物與勞務時，應依照《政府採購法》的各項規定辦理採購，如廠商認為圖書館沒有遵照以公平、公開方式辦理，可向行政院公共工程委員會等機關舉發；又如館員從事服務工作時，未依服務相關規章辦理，讀者也可向圖書館或該館上級機關陳情檢舉。

四、維護權益
　　實質意義的法治國家，其權力取得與運作不但要合法，所依的法更必須合乎憲政秩序。讀者在利用圖書館各項資源與服務時，如感到本身權益遭受侵害時，可以陳情方式提出維護之主張，例如讀者逾期還書，圖書館多以收取逾期費或暫停借閱權方式處理，館方是否在辦證時已將規定明確告知讀者？讀者借書期限將屆前，圖書館是否有盡到通知的責任？這些規定圖書館都必須在使用者權利義務均衡原則下訂定（註4），否則讀者有權提出陳情，以維護自身獲取圖書資訊的權益。

參、陳情的方式

　　行政程序法第一百六十九條：「陳情得以書面或言詞為之；其以言詞為之者，受理機關應作成紀錄，並向陳情人朗讀或使閱覽後命其簽名或蓋章。陳情人對紀錄有異議者，應更正之。」由此可知陳情的方式可以是書面或口頭的方式提出。

　　書面陳情的方式（即圖書館一般所稱「讀者投書」）又可分為：書信、傳真、電子郵件及館方提供之意見表等，陳情的內容依「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」（以下簡稱「處理人民陳情案件要點」）第三條第二項：「應載明具體陳訴事項、姓名、國民身分證統一編號或其他身分證件號碼及聯絡方式。」聯絡方式依同條第三項：「包括電話、住址、傳真號碼或電子郵件位址等。」以便處理之聯繫。

　　言詞（口頭）陳情包括當面及電話陳情兩種方式，圖書館應指派人員專責辦理，聆聽陳訴後，收受所送之相關資料並製作紀錄，載明姓名、國民身分證統一編號或其他身分證件號碼、聯絡住址及電話等，並向陳情人朗讀或使其閱覽，請其簽名或蓋章確認後，據以辦理。陳情人對紀錄如有異議，應即依其敘述更正。此外圖書館可以設置協談室或其他指定地點，或裝設陳情電話專線，或辦理「館長與讀者有約」等，聆聽讀者陳訴及解答民眾對館務措施的問題。

肆、陳情處理的原則

　　行政程序法第一百七十條：「行政機關對人民之陳情，應訂定作業規定，指派人員迅速、確實處理之。人民之陳情有保密必要者，受理機關處理時，應不予公開。」「處理人民陳情案件要點」第五條：「各機關對人民陳情案件，應本合法、合理、迅速、確實辦結原則，審慎處理。」同要點第十八條：「人民陳情案件有保密之必要者，受理機關應予保密。」準此，圖書館對讀者陳情的處理原則有三：

一、依法行政原則
　　讀者依行政程序法提出陳情，圖書館應依本法訂定「作業規定」，做為處理時的依據。其實在行政程序法尚未制定前，行政院於民國六十二年一月三日即已頒布「行政機關處理人民陳情案件要點」，唯此要點性質上屬於「行政規則」，依行政程序法第一百五十九條規定觀之，僅拘束行政機關內部成員，尚未直接發生外部效力（註5）。

二、迅速確實原則
　　讀者之陳情圖書館應由專人負責，為加強處理讀者陳情案件之效率，發揮陳情制度之功能，圖書館自應迅速、確實處理讀者陳情，以有效解決讀者之問題，進而增進讀者對圖書館施政的信賴。

三、保密原則
　　陳情案件牽涉範圍廣泛，一方面可能涉及國家機密，另一方面可能侵害個人隱私，因而在處理過程中，對於有保密的案件應不予公開以保護陳情人的權益。

伍、陳情處理的方式

　　綜上所述可知，讀者得陳情的範圍十分廣泛，陳情的內容更是不一而足，因此圖書館因應及處理方式也無法一成不變。行政程序法第一百七十一條：「受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。」陳情有理由者，圖書館應採取適當的措施，至於何謂「適當的措施」，則視具體個案而定。即使陳情無理由者，圖書館也應該通知陳情人，並將其認為所以無理由之原因一併說明，不可置之不理。無理由之情形兼含程序及實體方面的因素，例如：陳情案件缺乏具體內容，或同一陳情事項業已適當處理，卻仍一再陳情者皆是。此外，館方如果認為所陳情的重要內容有疑義或是不明確者，依該條第二項，得通知陳情人補充說明，以確切了解陳情事項，俾憑以做出最適當之處理。

　　陳情的事項包羅萬象，行政機關層級又多，究竟應該由那一機關處理，陳情人無法一一知悉，「處理人民陳情案件要點」第六條：「人民陳情案件由陳情事項之主管機關受理。」同條第二項：「涉及二以上機關權責時，收受機關應主動協調有關機關處理；遇有爭議，由其共同之上級機關處理。」然而如果陳情人陳情之機關非陳情事項之主管機關時，如逕予駁回，延誤時機且不便民，因而受理機關有告知的義務，亦得斟酌情形，移送其他機關處理。行政程序法第一百七十二條：「人民之陳情應向其他機關為之者，受理機關應告知陳情人。但受理機關認為適當時，應即移送其他機關處理，並通知陳情人。」「處理人民陳情案件要點」第六條亦規定：「非屬收受機關權責者，應逕移主管機關處理，並函知陳情人。」

　　其次，依行政程序法第一百七十二條第二項規定，陳情的事項如依法有其他正式法定救濟途徑者，圖書館亦有告知的義務，使陳情人不致延誤或錯失救濟機會，此時圖書館是否續為陳情之處理，由其自由判斷，該法未予明訂。

　　圖書館受理人民陳情案件後，應將陳情之文件或紀錄及相關資料附隨處理中之文卷，依分層負責規定，逐級陳核後，視情形以公文、電子公文或其他方式答覆。答覆應針對案情內容敘明具體處理意見及法規依據，以簡明、肯定的文字答覆陳情人，並副知有關機關。陳情案件應予登記、區分、統計及列入管制，並視業務性質分別訂定處理期限，各種處理期限依「處理人民陳情案件要點」第十一條，不得超過三十日；其未能在規定期限內辦結者，應依分層負責簽請核准延長，並將延長理由以書面告知陳情人。另外，圖書館在處理人民陳情案件時，得視案情需要，約請陳情人面談、舉行聽證或派員實地調查處理。

　　陳情案件經主管圖書館處理後，陳情人如有不同意見可以再向其上級機關陳情，該上級機關應視案情內容，依權責逕予處理，或指示處理原則後函轉原機關處理（註6）。

陸、陳情得不予處理的情形

　　圖書館基於經濟原則，避免影響正常運作與行政效率，陳情案件有下列情形之一者，依行政程序法第一百七十三條及「處理人民陳情案件要點」第十四條規定，得不予處理︰
　　一、無具體之內容或未具真實姓名或住址者。
　　二、同一事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者。
　　三、非主管陳情內容之機關，接獲陳情人以同一事由分向各機關陳情者。
　　四、經查證所留姓名、住址、聯絡電話或電子郵件位址屬偽冒、匿名虛報或不實者。

　　前項第二款一再向原受理機關或其上級機關陳情而交辦者，受理機關得僅函知陳情人，並副知交辦機關已為答復之日期、文號後，予以結案。前述情形圖書館得依分層負責權限規定，不予處理，但仍應予以登記，以利查考。

柒、陳情與請願、訴願概念區辨

　　憲法第十六條：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」通稱為「程序保障權」。請願肇始於英國貴族院和下議院接受人民要求，代表將請願書呈送國王的建議團體，近代各國憲法均將請願列為人民權利之一。而若人民與行政機關因公法關係，發生該機關所為之行政處分違法或不當，以致侵害人民合法權益者，人民可向其管轄機關提起訴願及再訴願，如對再訴願決定仍表不服者，以其決定係違法者為限，向行政法院提出行政訴訟。

　　陳情固然是人民對政府的行政興革建議、法令查詢、違失舉發及維護行政權益所表示的意見，但與其他行政救濟制度相近卻有不同之處。陳情與請願、訴願的差異在於法制依據的不同，而訴願更為正式行政訴訟型態之一，因而在範圍、方式及處理程序等各方面亦有所不同，試列比較表見次頁。

陳情與請願、訴願差異比較表

捌、結語

　　歸納以上所述，讀者陳情案件依其陳情主體、陳情事項、陳情方式、受理機關、處理原則及處理方式等，處理程序整理如下圖：

讀者陳情案件處理程序圖

　　「打起黃鶯兒，莫教枝上啼。」威權體制的國家其領導人的權威是不容置疑的，人民只有服從的義務，而無表達意見的權利；形式意義的法治國家要求國家機關依法而治，卻不問所依之法是否具有實質正當性，因此會產生「惡法亦法」的邏輯。第二次世界大戰之後，政府扮演干預、給付及指導等多重角色，行政職能大幅擴張，先進民主國家乃先後制定行政程序法，藉以貫徹保障人民權利與提高行政效率之雙重目標。公共圖書館從業人員在服務讀者時應深切體認，「人民是權利的主體，而非單純統治權力的客體」，因此有關讀者對圖書館種種興革意見、查詢法令、檢舉違法或維護權益等陳情事項，圖書館自應妥慎處理。無庸置疑，強化圖書館館員的法治素養更是公共圖書館當務之急，以維讀者權益，並利圖書館運作。

【註釋】

• 註1：張家洋等編著，行政組織與救濟法（台北縣蘆洲鄉：國立空中大學，民國84年），修訂版，頁432。
• 註2：行政程序法第二條第二項：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」同條第三項：「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」
• 註3：行政程序法第一百七十二條第二項：「陳情之事項，依法得提起訴願、訴訟或請求國家賠償者，受理機關應告知陳情人。」
• 註4：圖書館法第八條：「圖書館辦理圖書資訊之閱覽、參考諮詢、資訊檢索、文獻傳遞等項服務，得基於使用者權利義務均衡原則，訂定相關規定。」
• 註5：行政程序法第一百五十九條：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」
• 註6：依行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第十四條規定。